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黄征学等:从土地用途管制到空间用途管制:问题与对策

2018.7.25

党的十九大报告首次明确实行“空间用途管制”,标志着用途管制从平面的土地正式走向立体的空间、从割裂的单要素管制迈向“山水田林湖草”生命共同体的综合管制、从耕地和林地保护通向生态空间管制。

空间用途管制面临的问题

我国用途管制制度始于20世纪90年代末的耕地保护,后来逐渐扩大到林地、草地、水域和城乡建设用地。该制度建立以来,对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等都发挥了重要作用,但由于缺乏对空间发展格局的总体安排以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护,也存在诸多不完善之处。

例如:空间管控手段衔接不够。以前各部门以自身事权为出发点划分空间类型,导致空间划分种类繁多。如主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区,城乡总体规划划分了已建区、适建区、限建区三区,土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区,环境保护规划划分了聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区、生态功能调节区五区,空间规划划分了城镇、农业和生态“三区”空间。尽管每种空间划分类型都提出了管控原则,但管控手段总体比较薄弱。特别是把空间规划作为空间管控依据后,加强“三区”空间与其他类型空间的衔接,推动形成管制合力,是大势所趋。

不同空间性规划的规划层级和管制分区差异

用途管制政策不协调。由于不同类型自然资源保护和管制的职责分散在国土、林业、农业、水利、环保和住建等多个部门,这些部门都以各自的规划为依据来实行自然生态空间管制,造成了一些困扰。

用途管制范围不全。我国对耕地、林地等生态空间的保护和用途管制比较严格,但是对湿地、滩涂等生态空间用途管制比较薄弱,导致部分地方用完农用地转用指标后,转向开发和占用生态空间。此外,当前自然生态空间保护政策存在重生产能力、轻生态保护的倾向,保护重点主要是粮食安全和资源安全,专门基于维护生态安全的空间用途管制制度供给明显不足。

生态空间管控不系统。我国现行的自然资源的管理方式,是区分耕地、森林、草原、湿地、水域等不同要素类型,分部门进行管理。这种管理方式割裂了山、水、田、林、湖、草等各个要素生态系统之间的有机联系,对生态系统的整体性、系统性考虑不足。

对策与建议

把好三个接口。一是把好“三区”空间和其他类型空间的接口。重点把好城镇、农业、生态空间与土地利用规划中允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区,与城乡总体规划中适宜建设区、限制建设区、禁止建设区,与环境功能区划中聚居发展维护区、食物安全保障区、资源开发引导区、自然生态保留区和生态功能调节区等空间性规划空间类型的接口,形成空间用途管制合力。

二是把好自然资源部门和其他生态空间管制部门之间的接口。在权责划分方面,统一行使用途管制的部门,主要负责对用途改变的管理,也就是按照统一的土地调查分类,主要针一级分类之间的调整进行管理;农业、林业、水利、城乡建设等不同行业部门,分别针对各个一级分类内部,二、三级分类之间的调整进行管理。

三是把好不同层级政府之间管制的接口。充分考虑国家、省、市、县、乡不同层级政府的行政和立法权力的差异,以及不同层级行政区域空间尺度的差异,确定不同层级政府的土地用途管制主要目标、任务、职责、管制手段和政策载体。

用好三种手段。一是用好行政手段。积极推进空间规划试点,将空间规划作为用途管制的基础。按照尊重自然、顺应自然、保护自然的原则,树立“山水林田湖草”生命共同体的理念。赋予用途管制新的内涵,强化建设密度、建设体量、投资强度等方面的节约集约利用要求和地形、水体、植被等方面的保护性要求。

二是用好经济手段。在自然资源资产统一确权登记和管理的基础上,探索建立包括生态补偿、国土空间开发许可证交易、发展权转移、财税转移支付等多重利益协调机制。

三是用好法律手段。制定《国土空间用途管制法》,明确其法律地位和法律性质,分别对用途管制的依据、主体、内容、程序、实施保障等内容进行详细的规范。适时修订《土地管理法实施条例》《城乡规划法实施细则》《基本农田保护条例》等。

抓好三大工具。首先,抓好用途管控指标体系。将全部自然生态空间的保护底线,纳入指标管控范围,简化自上而下的用地指标控制体系,科学划分约束性指标和预期性指标类型,建立基于县级行政区,统一、简洁、高效的土地保护与开发管控指标体系。

其次,抓好空间管控分区细则。统一基于市县空间规划的用途管控分区,划定并严守永久基本农田和生态保护红线,针对确保安全、维护稳定和提升发展等不同层次的生态文明建设需求,划分不同自然生态空间用途管控的等级;并针对不同的用途管控分区类型,制定国土空间分区管控规则。

最后,抓好不同分区的准入条件。加快明确限制、禁止的产业和项目类型清单,根据空间规划确定的开发强度,提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求。

做好三级管控。建立健全以城镇、农业、生态“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。

一是强化一级管控体系中开发强度的管控。以开发强度上限为基础,明确“三区”管控要求,强化开发强度指标和农用地转用指标对接,提出基础设施廊道和生态廊道管控要求。

二是强化二级管控体系中负面清单管控。根据功能定位和保护程度不同,明确“三区三线”空间开发建设行为空间准入要求、条件、程度,提出准入负面清单管控原则。

三是强化三级管控体系中农业用地、建设用地和其他用地三大类用地管控。从现状管制、规划管制、审批管制和开发管制等方面提出管控原则,重点强化农用地、其他用地的用途管制,严格控制农用地和生态用地转为建设用地。(来源:中国乡村发现  作者为中国国土经济学会理事、国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员黄征学 ,作者:祁帆 )

 

 

责任编辑:肖海英