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空间规划体系相关概念辨析

 2018.10.23 

      摘要:在国家治理体系现代化和生态文明体制改革的大背景下,空间问题越来越受到重视,党和政府的文件先后出现了“空间规划体系”、“空间规划”和“空间性规划”等概念,目前尚没有专门研究三者关系的文献。本文从三者的基本概念出发,认为空间规划体系是由纵向上的空间规划和横向上的空间性规划共同组成的有机整体。与此同时,本文也认为发展规划和空间规划是两大并行的规划体系,经济社会发展规划不应包含在空间性规划中。

     关键词:空间规划 空间性规划 空间规划体系

     自十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”的概念以来,党和政府出台的文件中又出现了“空间规划”、“空间性规划”等概念。党的十九大报告提出深化改革的重要目标是推进国家治理体系和治理能力现代化后,党的十九届三中全会关于国家机构改革的方案明确由新组建的自然资源部负责国土空间规划,空间规划的大幕已经拉开。为准确把握空间规划、空间规划体系和空间性规划的内涵及相互关系,需要明确界定相关的概念,奠定研究有关问题的基础。

      一、空间规划的概念和内涵

      早期的“空间规划”主要是泛指与物质形体空间相关的规划设计,都是在小尺度范围内探讨空间的合理利用。1968年发表“区域规划:欧洲的一个问题”以后,大尺度的空间规划开始在欧洲受到重视。1983年《欧洲区域/空间规划宪章》的发表,标志着“空间规划”作为与发展规划并行的规划体系登上历史舞台。随着空间规划在欧盟各国形成共识,诸多国家修改或制定了相关的法律法规。《欧洲空间发展展望(ESDP)》正是这一共识的结果。“空间规划”也逐步成为专用概念。但空间规划在国外种类繁多,形式和内容也有差异。如法国、比利时、卢森堡的城市和领土管理(urbanismeet aménagement du territoire)、 英国的城乡规划(town and country planning)、德国的空间规划(raumplannung)、荷兰的空间秩序(ruimtelijkeordening)、爱尔兰的土地利用规划(land useplanning)、美国的区域规划(region planning)、日本和韩国的全国国土综合整治规划(日本习惯上翻译成英文comprehensive national development plan,韩国翻译成英文comprehensive national territorial plan)等都属于空间规划的范畴。

      尽管空间规划实践较早,但由于各国自然历史条件不同,对空间规划概念的理解也各不相同。1997年颁布的“欧洲空间规划制度概要”认为空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法,它的目的是创造更合理的土地利用和功能关系的领土组织,平衡保护环境和发展两个需求,以达成社会和经济发展总的目标。在实践中,由于部分空间规划并没有满足两个需求、实现两个目标,欧洲区域间计划(INTERREG)后来将空间规划更加中性定义为:通过管理领土开发和协调行业政策的空间影响,影响空间结构的行动。

     引进“空间规划”概念后,国内学者也开展了相关研究,但对空间规划涵义的认识也不一致。顾林生(2003)认为空间规划是决定国土空间发展框架的10年以上的长期基本规划,对其他部门规划具有指导性,对在国土上主要经济活动和国土资源等经济要素进行综合配置的物理空间规划。肖金成(2009)认为空间规划是一个国家或地区对全国和一定区域的空间结构进行调整和合理布局所编制的长期性规划。杨荫凯(2014)认为空间规划是根据国民经济和社会发展的总体方向与目标要求,按规定程序制定的涉及国土空间合理布局和开发利用方向的战略、规划或政策,突出特点是有明确的空间范围,规划内容包括资源综合利用、生产力总体布局、国土综合整治、环境综合保护等,规划目的是优化空间开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率、实施空间开发管制。 

      前面对空间规划的理解各有侧重,但总体上并不全面。首先,空间规划是政府规范空间开发秩序的行为。空间规划是为了协调发展与保护以及各类活动对空间需求之间的关系,由政府、社会组织和公民共同对空间发展做出合理安排,规范空间开发秩序。但不仅仅是规划土地,还包括规划大尺度空间范畴。其次,空间规划的目标是优化空间结构。尽管不同尺度空间规划的内容有差异,但最终目的都是优化空间结构,提升空间效率。如,大尺度的空间规划主要是优化城镇、农业和生态的空间结构,小尺度的空间规划主要是优化各类用地结构。第三,空间规划是战略性规划。空间规划具有战略性、基础性、约束性,时间期限都比较长。如,欧洲国家空间规划都在10年以上,日本、韩国空间规划的期限也为10年。

     实践中,对空间规划的认识也有个循序渐进的过程。2003年广西钦州最早提出以国民经济社会发展规划为依据,加强城乡规划与土地利用规划相衔接的“三规合一”思路。但由于“三规合一”仅仅停留在理念上,社会上应者寥寥。2008-2012年,“多规合一”步入“自下而上”的自发实践期,重点是比对城市规划区范围内的差异图斑,核心是向国家部委争取空间特别是城镇空间的管理政策和权限。同时,2013年以前的“多规合一”重在衔接,尚未提炼出独立的空间要素,不能称为独立的空间规划。2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出探索开展“多规合一”,形成一个县(市)一本规划一张蓝图之后,“多规合一”进入自上而下的授权式改革。2014年国家发改委、住建部、国土部和环保部分别牵头联系28个地区的“多规合一”试点工作,以十八大报告中提出的生产、生活、生态“三生”空间划分为基准,探索开展编制“多规合一”。此时的“多规合一”已不仅仅是空间性规划的衔接和协调,还提出新的空间划分方法,具备成为独立空间规划的条件。因此,2013年以后的“多规合一”又称为“空间规划”。2015年颁布的《生态文明体制改革总体方案》明确提出“建立空间规划体系”后,“多规合一”(或称“空间规划”)成为生态文明建设和生态文明体制改革的重要内容,“多规合一”(或称“空间规划”)的目标从自下而上自主探索期的争取空间管理权限和政策转向加强生态、农业和城镇 “三区”空间和生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三线”的管控。党的十九大报告指出“完成生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的划定工作”后,“多规合一”(或称“空间规划”)彰显生态保护和基本农田保护、限制城镇开发边界的意图更加明显。

      我国的空间规划(或称为“多规合一”)是在国家治理体系现代化和生态文明体制改革的大背景下提出来的,是主体功能区规划在市县的落实,核心是以资源环境承载力和空间适宜性评价为基础,突出主体功能,优化空间结构,强化生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条”控制线的管控。综合理论和实践两方面的情况,将空间规划定义为:国家或地区在全国或区域范围内,以强化空间管制、提升空间效率、优化空间结构为目标,综合考虑资源环境承载力和空间适宜性评价,调整空间结构、规范开发秩序、合理布局生产力的战略性规划。空间规划不仅仅是管制,也包括合理的开发利用。

      二、空间性规划的概念和内涵

     尽管政府文件提出了“空间性规划”的概念,但理论界和实践界对该概念基本没有做深入的探讨,只是通过列举法明确了“空间性规划”。如,《广西开展省级空间性规划“多规合一”试点方案》列举了主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、生态环保规划、林业规划、水利规划、交通规划等空间性规划。湖北在推进“多规合一”试点中,提出要统筹衔接城乡规划、经济社会发展、土地利用和生态环境保护等多种规划,在一个区域内融合形成统一的建设规划,以实现城乡空间资源的统一安排。董祚继(2017)等列举了土地利用总体规划、城镇体系规划、环境功能区划、中长期铁路网规划、高速公路网规划、民用机场布局规划、水资源综合规划、矿产资源规划、林地保护利用规划、草原保护建设用力规划等为空间性规划。

     从列举的空间性规划可以看出,空间性规划的重点要突出“落地”,主要是在一定的空间范围内,以一种或几种空间要素或空间资源为对象编制的规划。它既可以是线状或网状的(如,路网、水网),也可以是块状的(如,城乡规划、环境功能区划、生态功能区划)。空间性规划是空间规划一种或几种空间要素或空间资源规划的细化,是空间规划体系的重要组成部分。按照这个定义,社会经济发展规划不属于空间性规划。我们认为,规划体系由发展规划体系和空间规划体系两大并行的体系共同构成,两者都由总体规划和专项规划组成,但发展规划更多体现引导性、空间规划更多体现战略性和约束性。

     三、空间规划体系的概念和内涵

      空间规划的概念提出后,理论界和实践界又对空间规划体系表达了不同的理解。欧盟为了避免各国规划体系称谓不同,基于具有整合和协调功能的空间规划(Spatial Planning),逐步将各国对原有的不同地域层次的规划体系整合统称为空间规划体系(许景权,2017)。国内学者也从不同的角度提出了对空间规划体系的认识。曹春霞(2009)认为空间规划体系涉及方方面面,既有同一类型规划不同层次之间的协调(称之为纵向协调),也有不同类型规划同一层次之间的协调(称之为横向协调),甚至还包含不同类型规划在不同层次之间的协调(称之为横纵向复合型协调)。蔡玉梅(2014)等认为空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段,为协调各类各级空间规划的关系,实现国家竞争力、可持续发展等空间目标而建立的规划系统。许景权(2017)等认为空间规划体系是国家为协调原有各类、各级空间规划和理顺部门规划的关系,实现国家和地区竞争力提升、可持续发展等目标而建立的,由国家、省(州)、市县等各级空间规划构成的空间规划系统。

      理论界对空间规划体系概念的研究侧重点不同,但都包括了以下几点:首先,规划体系包括纵向上同类规划之间的衔接。其次,规划体系包括横向上不同规划之间的协调,特别是空间性规划之间的协调。第三,空间规划体系是有机整体。即,不同层级、不同类型规划之间紧密联系、互为依托、互为补充。第四,空间规划体系的目标主要是提升国家和区域竞争力、实现可持续发展。这些都有利于深入理解空间规划体系的概念。

      借鉴学者们的研究成果,结合前面空间规划的定义,我们认为空间规划体系是国家为协调各级空间规划、各类空间性规划的关系,由不同空间尺度、不同功能的空间规划和空间性规划组成的相互分工、紧密联系、互为依托、互为补充的有机整体。当然,不同国家行政管理体制不同,空间规划体系层级也会有差异。根据2015年中共中央国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》,我国的空间规划体系从纵向上看,分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。

      表   空间规划相关概念

 

文件名

篇章

具体内容

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013)

   加快生态文明制度建设

    建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。

中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》(2015)

    强化主体功能定位,优化国土空间开发格局

    要坚定不移地实施主体功能区战略,健全空间规划体系,科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。

中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》(2015)

   生态文明体制改革的目标;

   建立空间规划体系

    构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度,着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

    构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。   

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015)

   加快建设主体功能区

    以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。    

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016)

    加快建设主体功能区

    以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。建立国家空间规划体系,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。

      资料来源:根据收集资料整理。

      四、三者之间的内在关系

      从“空间规划”、“空间体系规划”和“空间性规划”的概念和内涵可以看出,空间规划是协调空间各类要素和资源的规划,类似于发展规划体系中的经济社会发展规划。空间性规划是对空间规划的补充和落实,类似于发展规划体系中的专项规划。空间规划体系是由纵向上的空间规划和横向上的空间性规划共同组成的有机整体。因此,三者之间既有区别,又紧密联系。目前,各地积极开展的“多规合一”(或称“空间规划”)基本都是在横向上协调空间性规划的关系,探索编制具有统领作用的空间规划。

在生态文明体制改革大背景下,空间规划首先要展现生态文明建设价值取向,以“三区”为各类空间性规划的“底盘”,以“三线”为各类空间性规划的“底线”,建立统一的生态边界、开发边界和功能边界,把各类空间性规划无法协调的内容统一起来。其次,加快打破部门之间的技术壁垒和制度壁垒,积极推进各类空间性规划编制、审批、管理、实施、督查协同机制,从体制机制上推进空间规划体系的融合。第三,要按照一件事情由一个部门负责的原则,整合和优化政府部门职能,明确各部门和各级政府的事权,强化规划监督,改变以往“规出多门、各自为政、管理薄弱,监督不足”的弊端,保障规划实施。同时,要将无法在空间规划上具体体现的内容,通过更加专业、更加详细的空间性规划进一步明确,便于落实空间用途管制要求。

      参考资料目录

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Analysis of concepts related to spatial planning system

HUANG Zheng-xue

(Institute of Spatial Planning & Regional Economy, Academy of Macroeconomic Research, Beijing100038, China)

      Abstract: Under the background of the modernization of the national governance system and the reform of the ecological civilization system, more and more attention has been paid to the space problem. The concepts of "space planning system", "space planning" and "space planning" have appeared successively in the documents of the Party and the government. At present, there is no special literature on the relationship between the three. Starting from the basic concepts of the three, this paper holds that the spatial planning system is an organic whole composed of vertical spatial planning and horizontal spatial planning. At the same time, this paper also believes that development planning and spatial planning are two parallel planning systems, and economic and social development planning should not be included in spatial planning.

Key Words: spatial planning; Class space planning ;Spatial planning system.(文章选自:《今日国土》杂志  2018年7月   作者为中国国土经济学会理事、国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员黄征学

 

责任编辑:肖亚楠